Nikki van Emmerloot MSc – Tilburg University
Introductie
Eind 2019 heeft China de Wereldgezondheidsorganisatie (WGO) geïnformeerd over de opkomst van een (mogelijk) dodelijk virus. Het virus zou de moderne samenleving bedreigen. Begin 2020 ging de miljoenenstad Wuhan op slot vanwege het coronavirus, later bekend als COVID-19. Binnen drie maanden noemde de WGO de uitbraak officieel een pandemie. In maart 2020 werd Nederland getroffen door het COVID-19 virus. Tegen die tijd werd duidelijk dat goed informatiemanagement van belang is tijdens een crisis. Zoals minister- president Mark Rutte tijdens een persconferentie zei “We moeten 100% van de beslissingen nemen met 50% van de kennis”. Later bleek deze zin kenmerkend voor de verdere stappen die werden genomen om het COVID-19 virus in te dammen.
Wat is het dilemma?
Een incident is een crisis wanneer het de activiteiten van een organisatie of een land aanzienlijk bedreigt. Ook kan het negatieve gevolgen hebben indien het niet naar behoren wordt aangepakt. Crisisbeheersing heeft hierin twee doelen: ten eerste het potentiële risico vóór een mogelijk incident tot een minimum beperken. Ten tweede gaat het in tijden van een crisis om belanghebbenden te beschermen. De prioriteit bij een crisis is openbare orde en veiligheid. Wanneer autoriteiten er niet in slagen de openbare orde en veiligheid te waarborgen, schaadt dit de reputatie van de autoriteiten. Een gevolg daarvan zijn vaak financiële problemen.
Onderzoek wijst uit dat hulpverleners tijdens een crisis vaak meer bezig zijn met het ontvangen van informatie dan het verstrekken van informatie waar anderen baat bij kunnen hebben. De vraag speelt waarom het zo moeilijk is tijdens een crisis informatie te delen en te coördineren, terwijl het bekend is dat een verbetering van coördinatie de efficiëntie en doeltreffendheid van informatiemanagement verhogen. Slechte informatiedeling en coördinatie tijdens rampenbestrijding heeft een negatieve impact op het besluitvormingsproces. Het besluitvormingsproces hangt af van situationeel bewustzijn (Situational Awareness). Situationeel bewustzijn refereert naar het deel van de crisis dat bekend is bij crisispartners. Een algemeen geaccepteerde definitie is “De perceptie van elementen in de omgeving binnen de beperkte tijd, volume en ruimte en daarbij het begrip van hun betekenis en de projectie van hun status in de nabije toekomst”. Situationeel bewustzijn is noodzakelijk voor crisisbeheersing omdat het gaat om het creëren van een juiste perceptie van relevante elementen van de huidige realiteit. Deze elementen worden gebruikt om te kunnen beslissen over een passende actie voor de nabije toekomst. Het proces van het verwerven van deze informatie om kennis te creëren wordt oordeelsvorming (Sensemaking) genoemd. Oordeelsvorming stelt besluitvormers in staat nieuwe informatie toe te voegen en deze informatie in het besluitvormingsproces te betrekken.
Het is bewezen dat informatie niet altijd wordt gedeeld, ondanks dat de voordelen bekend zijn. Het is niet duidelijk wat de relatie tussen informatiedeling en situationeel bewustzijn beïnvloedt. Dit artikel gaat dieper in op wat het delen van informatie tegenhoudt, ook al zijn de voordelen bekend.
Wat is informatiedeling?
Informatiebehoefte duidt van oudsher op het zoeken naar nieuwe informatie met behulp van informatie zoeksystemen. Informatiebehoefte is een paradox: bij de behoefte aan voedsel of onderdak weet elk individu wat nodig is om deze behoefte te vervullen. Bij de behoefte aan informatie weet een persoon vaak niet wat nodig is om deze behoefte te vervullen. Wanneer de kenmerken van de informatiebehoefte worden gecombineerd met het creëren van een situationeel bewustzijn, geeft dit aan dat wij voortdurend informatie zoeken en vinden terwijl onze informatiebehoefte mogelijk hetzelfde blijft. Mensen stellen zichzelf continu vragen om het juiste antwoord (de informatie) te vinden, zonder te weten of dit het juiste antwoord is of wanneer het verschijnt. Dit fenomeen zou kunnen bijdragen aan het dilemma waarom informatiedeling wordt tegengehouden. Mensen weten blijkbaar niet wat het juiste antwoord zal zijn dat leidt tot het verkrijgen van informatie voor een beter situationeel bewustzijn.
Telkens wanneer er een informatiebehoefte is, is er ook een informatieaanbod. Het informatieaanbod is niet zo duidelijk als de informatiebehoefte. Er is een negatief verband tussen de cognitieve belasting (cognitive load) en de informatiebehoefte. Cognitieve belasting is de hoeveelheid nieuwe informatie die een persoon binnen een bepaalde tijd kan verwerken. In een complexe, intense en informatierijke omgeving zoals een crisis, kan dit gemakkelijk leiden tot cognitieve overbelasting. De negatieve relatie resulteert in een prestatie die niet in overeenstemming is met de informatie die in eerste instantie beschikbaar is. Hierdoor kan het informatieaanbod niet voldoen aan de informatiebehoefte. Het delen van informatie gaat over een discussie waarbij partijen discussiëren over informatie die voor de één bekend en de ander onbekend is. Het gevolg daarvan is meer inzicht te krijgen in wat de context van een situatie is. Deze theorie vindt zijn oorsprong in andere disciplines dan crisisbeheersing alleen. Om te begrijpen wat de relatie tussen informatiedeling en situationeel bewustzijn beïnvloedt, werden voor dit onderzoek bouwstenen van andere theorieën op een crisis context toegepast. Het blijkt dat tijdens het delen van informatie een persoonlijke verzameling van informatie wordt gedeeld met anderen individuen, teams of netwerken.
Uit onderzoek blijkt dat impliciet leren (implicit learning) leidt tot impliciete kennis (tacit knowledge). Het zorgt voor kennis die abstract is, maar toch representatief genoeg voor de omgeving. Deze kennis wordt onafhankelijk verworven, maar kan worden gebruikt om problemen op te lossen en beslissingen te nemen over omstandigheden. Impliciet leren beschrijft een karakter van de wijze waarop men intuïtieve kennis ontwikkelt over onderliggende structuren en complexe omgevingen. De bijdrage aan het dilemma waarom informatiedeling op problemen stuit, kan zijn dat crisismanagers zich er niet altijd van bewust zijn dat zij over waardevolle informatie beschikken. Tegelijkertijd opereren deze crisismanagers in een complexe en (informatie) intense omgeving die hen niet in staat stelt informatie te verwerken en hun informatiebehoeften te bevredigen met het informatieaanbod. Het interessante is echter dat er wellicht mogelijkheden zijn om te leren van andere theorieën dan alleen crisismanagement.
Literatuurstudie & Case studie
Om de barrières te begrijpen zijn voor dit onderzoek vele artikelen m.b.t. het onderwerp geclassificeerd en vertaald naar een crisis context. De vertaling is gebaseerd op een literatuurstudie over crisismanagement. Deze literatuurstudie beschrijft kenmerken die de onderliggende oorzaak ondersteunen van waarom de barrière wordt ervaren. De uitgebreide literatuurstudie maakte het mogelijk de volgende barrieres te identificeren:
- Niet bewustzijn dat je waardevolle informatie bezit (Bewustzijn – Awareness)
- Niet in staat zijn om informatie te delen (Capaciteit – Capacity)
- Niet bereid zijn informatie te delen (Bereidheid – Willingness
De literatuurstudie is uitgebreid met een case studie waarbij kwalitatieve codering werd toegepast op negen interviews en 54 observaties. Na het analyseren van deze resultaten werden de volgende definities ontwikkeld. Tijdens de COVID-19 crisis zijn veel overheidsorganisatie gedeeltelijk verantwoordelijk geweest voor de crisis. Hoewel het artikel is gebaseerd op academische literatuur, blijkt dat er binnen de operationele taak van overheidsorganisaties wel degelijk barrières voor informatiedeling bestaan. Enkele voorbeelden zijn: (1) niet zeker zijn van de regels en voorschriften van het delen van informatie, (2) niet weten welke informatie cruciaal kan zijn of (3) het overschrijden van de cognitieve belasting van mensen. Het blijkt dat crisisorganisaties te maken hebben met het feit dat zij, op verschillende niveaus, niet weten dat ze waardevolle informatie bezitten of dat zij nieuwe informatie van anderen kunnen verkrijgen. Daarom is de eerste barrière Bewustzijn (Awareness) gedefinieerd als:
Het begrijpen van wat er om je heen gebeurt door middel van signalen van de contextafhankelijke situatie en je er als individu van bewustzijn dat je unieke informatie bezit, of verkrijgt, die specifieke kennis kan opleveren voor besluitvorming of andere crisisorganisaties en teams.
De paradox van informatie wijst erop dat er weliswaar een overvloed aan informatie is, maar dat er ook een gebrek aan informatie is. Het verzamelen van gegevens tijdens de COVID-19 crisis is niet het probleem. Het verwerken van de gegevens kost tijd. Tijd die niet beschikbaar is in ‘het heetst van de strijd’. Gegevens komen sneller binnen dan crisismanagers kunnen verwerken, wat hun cognitieve belasting te boven gaat. Veel beslissingen moeten worden genomen op basis van de helft van de beschikbare informatie die nodig is. Daarom wordt de tweede barrière Capaciteit (Capacity) gedefinieerd als:
Het fysieke of mentale vermogen van een individu om informatie te delen onder de omstandigheden van een crisis en tegelijkertijd te handelen volgens de mogelijkheden van omgeving en/of situatie van de crisis.
Het interessante is dat binnen een crisismanagementorganisatie mensen informatie ervaren als een macht. Informatie lijkt controle te geven. Daarbij komt de angst om op een bepaald punt niet meer belangrijk te worden gevonden, met als gevolg vervangen of overbodig te worden. Een combinatie van deze factoren resulteert in een crisismanager die selectief kiest welke informatie hij of zij deelt met anderen. Een van de belangrijkste redenen waarom barrières voor informatiedeling ontstaan, blijkt de bereidheid om informatie te willen delen. De derde barriere Bereidheid (Willingness) wordt gedefinieerd als:
“Een gunstige voorkeur voor bepaalde individuen, teams of netwerken die zich conformeren aan de
huidige (bekende) informatie.”
Een ander interessant onderdeel van de barrière Bereidheid is dat crisismanagers aangeven het geen
prioriteit te vinden om informatie te delen. Men kan er ofwel actief voor kiezen geen informatie te
delen omdat men denkt dat het geen prioriteit heeft, of er kan sprake zijn van een verschil in
referentiekader en achtergrond (gebaseerd op opleiding en werkervaring). Deze twee redenen worden op verschillende gronden beredeneerd en de een kan de ander niet uitsluiten. Als het verschil in wat mensen gewend zijn om tijdens een crisis te doen het situationeel bewustzijn beïnvloedt, ontstaat er een nieuw onderwerp interessant voor onderzoek. Crisisbeheersing en het creëren van een situationeel bewustzijn kan positief worden beïnvloed doordat crisismanagers wellicht dezelfde ervaring, leercurve, opleiding en mentaliteit hebben om te handelen.
Een andere interessante kwestie is dat de huidige definitie van Bereidheid misschien niet toereikend is. Uit dit onderzoek blijkt dat de barrière om niet bereid te zijn informatie te delen drie mogelijke oorzaken heeft: (1) actief kiezen om informatie niet te delen, (2) verschillen in achtergrond van crisismanagers of (3) beïnvloed worden door externe factoren. Huidig onderzoek is echter niet toereikend genoeg om de invloed van externe factoren uit te werken. Toch zou dit kunnen betekenen dat door externe factoren en regels, mensen niet dezelfde prioriteit geven aan het delen van informatie. Bijvoorbeeld wanneer crisismanagers taken en verantwoordelijkheden anders prioriteren als gevolg van verschil in opleiding. Het gevolg is dat informatiedeling mogelijk geen prioriteit is.
Relevantie
Er zijn aanwijzingen dat informatiedeling negatief wordt beïnvloed door barrières als Bewustzijn, Capaciteit en of Bereidheid. Interessant is dat deze barrières niet perse chronologisch voorkomen maar ook elkaar activeren. Door inzicht te geven in welke barrières er optreden bij het delen van informatie, suggereert dit artikel dat het delen van informatie nu eenmaal gepaard gaat met het ervaren van barrières. Het is daarom van toegevoegde waarde om te weten dat barrières voor informatiedeling niet alleen bedreigingen zijn, maar juist moeten worden omgezet naar in kansen. Door deze kennis te projecteren op situaties van de Koninklijke Landmacht, zouden zij zich kunnen richten op een aantal kwesties.
Ten eerste zou de intense en complexe omgeving waarin Defensie moet opereren, minder intens en complex gemaakt kunnen worden. Het klinkt misschien onmogelijk, maar er is een redenering. De geschiedenis heeft ons geleerd dat het delen van informatie wordt bedreigd door complexe situaties vanwege de cognitieve belasting van mensen. Maar wat als officieren van verschillende teams specifiek verantwoordelijk zijn voor het delen van informatie? Het zorgt ervoor dat ze zich meer bewust zijn van hun eigen informatie en ze hebben een duidelijke taak waarin ze getraind zijn om die uit te voeren. De COVID-19 crisis heeft ons hetzelfde principe geleerd. De juiste hoeveelheid informatie creëren om aan de informatiebehoeften te voldoen was bijna onmogelijk toen crisismanagers midden in ‘het heetst van de strijd’ zaten. Door een team in te schakelen dat geen operationele taken uitvoerde maar vooral verantwoordelijk was voor het verbinden van de informatie en invullen van de blinde vlekken, werd het veel gemakkelijker om informatie te delen.
Ten tweede zou defensie tijdens de opleiding aandacht kunnen besteden aan het belang van het delen van informatie. Het prioriteren van informatiedeling kan afhangen van de achtergrond van het individu. Training in informatiedeling verhoogt niet alleen het besef van het belang ervan, maar vergroot ook de cognitieve belasting van een individu. Training zorgt voor de (basis)vaardigheden om informatie te delen en zo de barrière van Capaciteit te verkleinen. Tijdens de COVID-19 crisis heeft de Koninklijke Landmacht de Nederlandse crisisorganisaties ondersteund m.b.t. planning. Het leidde ertoe dat crisisorganisaties een duidelijke stip op de horizon voor ogen hadden. Uit dit onderzoek bleek dat de crisisorganisaties welke niet zo’n duidelijke stip op de horizon hadden, het veel moeilijker vonden informatie te delen omdat ze niet wisten waar ze naartoe werkten als organisatie.
Tot slot werd in dit artikel vastgesteld dat de bereidheid om informatie te delen afhangt van vertrouwen. Vertrouwen in anderen, vertrouwen in het feit dat je informatie niet wordt misbruikt en vertrouwen dat je acties de situatie niet (nog) meer schaden. Aangezien defensie echter in complexe en onzekere situaties opereert, zijn de teams getraind in vertrouwen. Daarom zal de barrière Bereidheid zich waarschijnlijk minder voordoen binnen gelijke teams. Toch moet deze barrière niet worden onderschat.
Conclusie
De barrières die ontstaan bij het delen van informatie hebben mogelijk te maken met de complexiteit van een crisis. Daarnaast zijn de barrières een onoverkomelijk gevolg van het informatiedeling. Daarom moet onderzoek zich niet toespitsen op de vraag hoe barrières kunnen worden vermeden, maar op de vraag hoe de gevolgen ervan beperkt kunnen worden. Tijdens een crisis zullen er nooit onbeperkte middelen zijn en daarom leren crisismanagers omgaan met schaarste. Juiste informatiemanagement is afhankelijk van informatiedeling. Daarom suggereert dit artikel dat de verantwoordelijkheid van informatiedeling moet worden meegenomen in de overweging als het gaat om het verdelen van beperkte middelen. Zoals een van de geïnterviewden verklaarde: “Het situationeel bewustzijn van een crisis zal nooit volledig zijn, maar je moet werken met wat beschikbaar is. Het proces moet voortdurend worden verbeterd, maar de mensen zijn de meest kwetsbare factor”.